Ситуация, когда в свет выпускается закон, но к его исполнению абсолютно никто не готов, стала в России обычным делом. В итоге кишмиш в экономике, в социальной сфере, в судопроизводстве и проч. Осознается ли все это в верхах? В адрес «СК» поступила статья председателя Совета Федерации Сергея Миронова, размышляющего как раз на эту тему. Предлагаем ее вниманию наших читателей. В Совете Федерации подготовлен и представлен доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Впервые проведен комплексный анализ законодательства нашей страны как единой системы - насколько оно соответствует положениям Конституции и тем конкретным задачам, которые ставятся президентом Российской Федерации в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию. В докладе выявлены основные тенденции российского законодательства, приведены рекомендации по его развитию и устранению недостатков. Ведь неточность в законе или ошибки при его реализации могут негативно повлиять на жизнь миллионов людей, а стране обойтись в миллиарды рублей. В январе тысячи людей приняли участие в акциях протеста против монетизации льгот. Это пример того, как неудачная, непродуманная реализация закона может превратить хорошую и нужную идею в ее противоположность. При всей важности задач, решаемых исполнительной властью, многие из них носят краткосрочный, сиюминутный характер. Это неизбежно накладывает свой отпечаток на вносимые правительством законопроекты. Вот, например, Налоговый кодекс, который был принят именно для того, чтобы обеспечить стабильность налоговой системы. За шесть лет благодаря вносимым поправкам он сменил 82 разные редакции. То есть в среднем новая редакция Налогового кодекса появлялась чаще, чем раз в месяц. При этом 34 редакции не действовали ни одного дня - новые поправки вносились раньше, чем вступали в действие предыдущие. Возьмем другой кодекс - Бюджетный. Он тоже рассматривается как залог стабильности законодательства. Но практически не было такого года, когда ради очередного проекта бюджета в кодекс не вносились бы поправки, не приостанавливалось бы действие каких-то его статей. Когда правительство внесло проект бюджета на 2005 год, Счетная палата в своем заключении отметила, что из 117 статей законопроекта 30 не соответствовали Бюджетному кодексу. И что же, может быть, бюджет вернули на доработку? Ничего подобного, опять изменили кодекс. Примеры можно множить, но суть от этого не меняется. То, что органы исполнительной власти играют ключевую роль в законодательномпроцессе, ведет к нестабильности законодательства, к его подчинению сиюминутным нуждам, интересам и даже просто удобствам ведомств. Это совершенно ненормальное положение дел. Сложно говорить о верховенстве закона, если на деле он меняется (или отменяется) всякий раз, когда в чем-нибудь мешает правительству. Почему такое происходит в демократическом государстве, где Конституцией установлен совершенно четкий порядок разделения полномочий властей и порядок их взаимодействия? Это, безусловно, наследие кризиса девяностых годов, это следование логике кризиса, жизнь по его законам. Но кризис давно закончился, а привычки остались. Ненормально, когда Государственная Дума, как это бывает сейчас, принимает законопроект сразу в трех чтениях. Мало того, что это снижает качество, так еще и лишает другие субъекты законодательной инициативы, в том числе Совет Федерации, законодательные органы субъектов федерации возможности внести свои поправки и предложения ко второму чтению. Наконец, жизненно необходима обязательная криминологическая и антикоррупционная экспертиза законопроектов. Правительство - не в конкретном персональном составе, а как институт государственной власти - в годы кризиса сыграло очень важную роль в организации законодательного процесса. Но сегодня на первый план должны выйти другие механизмы управления законодательным процессом - рассчитанные на перспективу, на обеспечение устойчивого развития. Во-первых, есть Конституция, которая устанавливает «систему координат» - базовые ценности в сфере прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Анализ ежегодных посланий президента показывает, что в них комплексно ставятся задачи по развитию законодательства, рассчитанные на среднесрочную перспективу. Не случайно эти послания обращены именно к Федеральному Собранию, к законодательному органу. В-третьих, двухпалатный парламент обязан и способен самостоятельно, профессионально, не передоверяя это дело исполнительной власти, вести разработку законов в соответствии с положениями Конституции и задачами, поставленными президентом. Нужно дать ему возможность заниматься этим без помех, избавив правительство от не свойственной ему функции массового производства законопроектов. Кроме того, в регионах также сформировался высокопрофессиональный корпус законодателей. Этот потенциал также необходимо использовать в законодательном процессе на федеральном уровне через активно работающий Совет законодателей. Предложения других субъектов законодательной инициативы - в том числе правительства - надо рассматривать, учитывать, но только в контексте общей стратегии развития законодательства. Осуществляя исполнительную власть, правительство по сути находится в режиме постоянного реагирования на изменения текущей ситуации. Было бы глупо призывать не учитывать эту реальность в законодательной работе. Тем более что ряд нормотворческих функций, например по разработке федерального бюджета, закреплен законодательством именно за правительством. Но подчинять развитие правовой системы в целом, стратегию государственной политики требованиям постоянно меняющейся обстановки - значит, пассивно следовать за событиями. Подобная логика поведения оправдана лишь в кризисной ситуации. Так можно выживать. Но все время жить по законам кризиса нельзя.
