Консолидация
Открытое письмо депутатам Законодательного Собрания Ульяновской области
В конце июня Законодательное Собрание области приняло в первом чтении новый закон «О целевом бюджетном экологическом фонде». Закон предусматривает сбор всех экологических платежей в областном экофонде и фактическую ликвидацию муниципальных экофондов.
Наши возражения и доводы, а также протесты общественных организаций нашего города, направленные в письменном виде руководству Законодательного Собрания накануне заседания, не возымели ни малейшего эффекта. Скорее всего, большинство депутатов не были с ними ознакомлены. На заседании же просто было объявлено, что Димитровград против. Некоторые депутаты (отдаю им должное!), почувствовав неладное, предлагали получше изучить вопрос, перед тем как выносить его на голосование. Однако решающим оказалось выступление председателя правления областного экофонда, который объяснил необходимость консолидации всех средств в областном экофонде отсутствием должного контроля за целевым использованием денежных средств как раз в Димитровградском экофонде и призвал депутатов навести в этом деле порядок. Вопрос «прояснился». Большинство депутатов проголосовало «за».
Между тем прозвучавшие в наш адрес обвинения очень серьезны. Их нельзя оставлять без внимания. Целевое использование денежных средств, предназначенных исключительно на природоохранные нужды, должно быть обеспечено. И, наверное, не только в нашем, но не в меньшей степени и в областном экофонде. Контроль за этим процессом тоже необходим. И не только со стороны депутатов, но и со стороны тех, кто умеет это делать не менее профессионально. Другими словами, мы не станем возражать, если к нам с проверкой придут сотрудники природоохранной прокуратуры. Будем рады видеть у себя и депутатов Законодательного Собрания. По результатам проверки они могут получить хорошую информацию к размышлению перед принятием нового закона во втором чтении. А вот проверять на тот же предмет областной экофонд как будто нет необходимости: там нецелевое использование средств предусматривается ежегодными сметами.
А теперь попробуем решить более сложную задачу: доказать депутатам и авторам нового законопроекта очевидное. Это, действительно, очень трудно. Иррациональные решения часто предлагаются и иногда, к сожалению, принимаются вовсе не из соображений здравого смысла. В такой ситуации любые доводы могут оказаться бесполезными. Будем надеяться, что у нас не тот случай.
Начнем с предыстории. Экологические платежи (экологические налоги) хорошо известны из практики всех развитых стран. Принцип их взимания простой: кто загрязняет окружающую среду, тот и платит; кто загрязняет больше - платит больше. За счет собираемых платежей осуществляется природоохранная деятельность. Ее цель - снижение уровня загрязнения и ликвидация уже нанесенного природе ущерба.
В России платность природопользования была введена в 1991 году Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с этим законом в стране была создана единая система государственных внебюджетных экологических фондов, в которую входили федеральный, областные и местные экофонды. Причем законом предусматривалось строгое распределение экологических платежей между фондами разных уровней: в федеральный - 10%, в областные - 30% и в местные - 60% от всей суммы платежей, собранных на соответствующей территории. Это была продуманная система, благодаря которой большая часть платежей оставалась в распоряжении муниципалитетов, где и должна проводиться основная практическая работа по охране природы. В то же время значительные средства аккумулировались в областных и в федеральном экофондах. Они были необходимы для реализации масштабных природоохранных программ областного и федерального значения.
Внебюджетные фонды просуществовали около 10 лет. Их недостаток заключался в том, что они были «внебюджетными», то есть самостоятельными юридическими лицами, практически неподконтрольными органам исполнительной и законодательной власти. Это привело к тому, что в «бесовские» 90-е годы их средства повсеместно и сильно расхищались. В 2000 году внебюджетные фонды были ликвидированы. Экологические платежи пошли в федеральный бюджет (20%) и в бюджеты субъектов Федерации (80%). Но поскольку экологические проблемы никуда не исчезли, за счет перечисляемых в областные бюджеты экологических платежей повсеместно стали создаваться целевые бюджетные экологические фонды. Но уже не как самостоятельные организации, а как фонды денежных средств в составе областных и муниципальных бюджетов, полностью подконтрольные главным распорядителям бюджетных средств. В Москве, например, Ю.Лужков уже 9 августа 2000 года подписал соответствующее распоряжение (№176-РП), которым утверждалось Положение о целевом бюджетном экологическом фонде. (Кстати, в п.2.3 Положения говорится: «Фонд не является юридическим лицом».)
В Ульяновской области события разворачивались не столь стремительно. Однако к концу 2000 года и у нас появился соответствующий законопроект. Именно тогда и была предпринята первая попытка «консолидировать» все экологические платежи в одних руках и распределять их через существующий областной экофонд, сохранив за ним статус юридического лица. Против такой «консолидации» дружно возразили Ульяновск и Димитровград. Причем Совет депутатов нашего города в порядке законодательной инициативы предлагал все собираемые на территории муниципальных образований и поступающие в областной бюджет экологические платежи распределять между областным экофондом (35%) и экофондами соответствующих муниципальных образований (65%). Пройди это предложение, никаких противоречий никогда бы не возникло: все муниципальные образования оказались бы в одинаковых условиях.
Однако авторы законопроекта придумали более замысловатую схему. Согласно этой схеме из платежей, собранных на территориях Ульяновска и Димитровграда, в областной экофонд перечислялось 35%. Остальные 65% зачислялись в экологические фонды городов. В экофонды «прочих муниципальных образований» должны были направляться 65% из собранных на их территориях платежей, уже из областного экофонда. Кроме того, областной экофонд наделялся правом распоряжаться 35% платежей, собранных на всей территории области. За областным экофондом сохранялся статус юридического лица.
В таком виде депутаты Законодательного Собрания и приняли закон, недостаточно внимательно прочитав его противоречивые формулировки. Теперь эта противоречивость выходит боком. Свою долю платежей Ульяновск и Димитровград получают автоматически. А вот все остальные средства областной экофонд распределяет единолично. Без перечисления предусмотренной законом доли в «прочие муниципальные образования». Кроме того, основные города (и основные доноры областного фонда) уже не могут претендовать на средства, слагаемые из 35% всех платежей и предназначенные для реализации областных природоохранных программ. В результате дискриминированными оказались и города, и районы области. К такому простому выводу невольно приходишь при анализе ежегодных смет областного экофонда.
Вопрос об экологических фондах - важнейший вопрос организации всей природоохранной деятельности в нашей области. Дело здесь не только в том, что экофонды являются единственной материальной базой такой деятельности (других средств на охрану природы у нас нет, и они не скоро появятся). Именно с начисления экологических платежей, с контроля за их поступлением начинается системная работа по экологическому нормированию, лицензированию, порядку обращения с отходами и т.п. Как показывает практика, эти функции разрывать никак нельзя. Без экономических рычагов, каковыми являются экологические платежи, невозможно обеспечить требуемую законом разработку нормативно-технической документации, оформление лицензий на обращение с опасными отходами, выявление и устранение экологических правонарушений. С другой стороны, без выполнения функции по нормированию и контролю невозможно добиться полного взимания экологических платежей.
Природопользователей, которые по закону обязаны платить за загрязнение окружающей среды, в Ульяновской области десятки тысяч. После «консолидации» как предполагается осуществлять контроль и отчетность? Все через областной экофонд с громадными очередями и истериками? Такое нельзя допускать. Значит, потребуется не только областной экофонд (как организация), но и сеть его филиалов. Работа в экофонде «сезонная» - в основном в отчетные периоды. Штаты, рассчитанные на максимальный «наплыв клиентов», увеличатся. Расходы на их содержание тоже. Чиновники экофонда и его филиалов, кроме сбора и распределения денежных средств (мечта всякого бюрократа!), никакой другой работой заниматься не станут. Не обязаны. Для этих работ в администрациях городов и районов сохранятся малоэффективные (без экономических рычагов) отделы по охране окружающей среды. Структуры тоже затратные. Милая сердцу областного чиновника консолидация денежных средств в своих руках неизбежно обернется их растранжириванием по городам и весям. Окружающей среде от такой ее охраны ни тепло, ни холодно.
Между тем опыт организации природоохранной деятельности по другому принципу уже имеется. В 2001 году мы на базе внебюджетного экологического фонда, предварительно сократив его штаты вдвое, создали службу охраны окружающей среды (с мая 2002 года она функционирует как муниципальное учреждение). В обязанности службе вменили работы, связанные с начислением экологических платежей и все другие работы по решению экологических проблем на подведомственной администрации города территории.
Экологическими платежами постоянно занимается один человек. В отчетные периоды ему помогают все остальные сотрудники. И никаких (или почти никаких) очередей. Платежи год от года растут. Экофонд существует как фонд денежных средств в составе бюджета города. Он формируется за счет 65-процентной доли экологических платежей. А также за счет доли водного налога, восстановительной стоимости за снос растительности при строительстве объектов и возмещаемого ущерба за экологические правонарушения. Основная часть средств экофонда расходуется на природоохранные мероприятия. Служба тоже содержится за счет средств экофонда. И очень заинтересована, чтобы этих средств было больше. Поэтому в течение года, кроме сбора экологических платежей, выполняет массу другой полезной работы.
Рациональность такой организации дел как будто не вызывает сомнений. Почему бы не перенести этот опыт на всю Ульяновскую область? Правда, для этого нужен совсем другой нормативно-правовой акт.
Обсуждаемый же законопроект не может быть принят и по другим причинам. В нем, например, предусматривается, что средства экологического фонда (единого, областного) будут использоваться на реализацию муниципальных (65%) и областных (35%) природоохранных программ. Однако можно ли считать программы, выполнение которых будет осуществляться за счет средств областного бюджета, муниципальными? Бюджетным кодексом РФ и Законом Ульяновской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе...» предусматривается, что «охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований» финансируется «исключительно из местных бюджетов». А местные бюджеты после принятия законопроекта экологические платежи получать не будут, и средств на природоохранные работы тоже не будут иметь. Это противоречие, на которое, кстати, указал руководитель муниципальной экологической службы Ульяновска, делает нелегитимными основные положения, а может быть, и сам законопроект.
Не выдерживает критики и не имеющий четкой структуры, изобилующий сомнительными формулировками текст законопроекта. На некоторые мы уже указывали в письме председателю Законодательного Собрания. Кое-что поправлено. Но многое осталось. Вот только один пример. В пункте 4 статьи 3 говорится: «Средства экологического фонда используются на разработку и реализацию межрегиональных (?), областных и муниципальных природоохранных программ, проектов и мероприятий». Это, надо понимать, общее, принципиально возможное направление использования средств экофонда. Далее по отдельным пунктам идет конкретизация, на что именно можно использовать средства, в частности на:
- «осуществление мероприятий по оздоровлению окружающей среды, обеспечение экологической безопасности населения»;
- «разработку и реализацию целевых программ по охране окружающей среды» и т.д.
Возникает вопрос: что в преамбуле и в конкретных пунктах является более общим и что - более частным? Налицо тавтология и повторение одних и тех же общих слов и формулировок. Кроме того, как понимать «оздоровление окружающей среды»? Окружающая среда (природа) была вполне «здорова» до нашего появления в ней. Она и будет «здорова», когда нас не станет, со временем репарировав все, что мы натворили. Пора, наконец, отказаться от губительной (для нас самих) позиции антропоцентризма. Суть природоохранной деятельности как раз и заключается в снижении нашего негативного влияния на природу до безопасного уровня. А что такое «обеспечение экологической безопасности населения»? Устранение опасности здоровью населения от плохой экологии? Очень часто, к сожалению, так и говорят. Но это, простите, на уровне обывательского предрассудка. При составлении же текста закона (хотя бы и областного) надо иметь в виду, что «экология» - это наука. А плохих или хороших наук не бывает.
В статье 3 законопроекта много «конкретных» пунктов, которые мало согласуются с принципиально возможным направлением средств на природоохранные работы. И уж совсем ни в какие ворота не лезет п.24: «долевое участие в финансировании мероприятий по обеспечению населения области питьевой водой». Очевидно, что в соответствии с этим пунктом деньги экофонда предполагается направлять на решение не экологических, а жилищно-коммунальных проблем. Получается, что в самом законе предусматривается возможность нецелевого использования целевых бюджетных средств.
Нетрудно догадаться, какой шквал демагогии можно вызвать на свою голову последним замечанием. «Как, вы хотите лишить наши экологические программы социальной направленности? Разве не ради человека мы должны охранять окружающую среду?». Скорее, ради спасения человека. Именно поэтому средства целевых экофондов должны расходоваться только на природоохранные нужды. Экологических проблем у нас всегда будет больше, чем возможностей их решения. Города и поселки завалены мусором. В городах и поселках нет ливневых, а иногда и хозфекальных канализаций. Вся грязь с территорий селитебных зон смывается и сбрасывается в поверхностные водоемы. Последние практически уже не пригодны для использования в качестве источников хозяйственно-питьевого водоснабжения. А мы вместо того, чтобы налаживать должный порядок обращения с отходами, строить необходимые канализационные системы с очистными сооружениями, заниматься разработкой и внедрением других природоохранных технологий, большую часть средств (полученных за загрязнение окружающей среды!) тратим на снабжение себя чистой питьевой водой из подземных горизонтов. Нашли выход!
В этом смысле депутатам неплохо бы проанализировать не только новый законопроект, но и утвержденную Законодательным Собранием в 2002 году областную целевую программу по охране окружающей среды и ежегодно утверждаемые сметы целевого бюджетного экологического фонда области. Читая эти документы, трудно освободиться от впечатления, что мы до сих пор весьма слабо осознаем суть природоохранной деятельности.
Сметой областного экофонда на 2004 год, как водится, предусматривается выделение значительных средств на строительство подземных водозаборов, прокладку питьевых водопроводов, расчистку русел (?) рек, ремонт (?!) родников и прочую ущербную для окружающей среды деятельность. Немалые средства (2,6 млн рублей) выделяются и на проведение перспективных научно-исследовательских работ. Причем львиная доля из них (2,3 млн рублей) направляется на «Долевое участие в проведении научных исследований... по разработке экологически безопасных технологий возделывания сельскохозяйственных культур с использованием нетрадиционных сырьевых ресурсов в качестве удобрений». Какой бы модной фразеологией об «экологически безопасных технологиях» ни прикрывалось данное направление работ, нецелевое использование средств на их проведение очевидно: возделывание сельхозкультур не может (увы!) не наносить ущерба природе, поскольку связано с заменой естественных ландшафтов на искусственные. Кроме того, что это за «нетрадиционные сырьевые ресурсы в качестве удобрений»? То, что нужно для роста растений, и то, что вносится с этой целью в почву, давно и хорошо известно. Это вещества, содержащие азот, фосфор, калий и (в микроколичествах) некоторые другие элементы. Здесь не может быть ничего нетрадиционного. Так о чем, собственно, речь? Как-то не очень верится, что данный пункт попал в смету экофонда и был вместе с ней утвержден без лоббирования со стороны самих депутатов. И просматривается здесь консолидация другого рода - консолидация интересов. Думаю, однако, что большинство депутатов до сих пор не «консолидированы». На них и надежда.
А.Дороненко, директор МУ «Служба охраны окружающей среды» г.Димитровграда, к.т.н.
